污染减排需要法制化

   2011年的全国“两会”即将召开，其中最重要的议题应当是审议“十二五”规划。在“十二五”规划中，4项污染物到底分别要减多少，国家将会出台哪些政策保证减排指标完成，将成为人们关注的焦点。

　　“十一五”期间，虽然两项污染物减排指标均得以完成，但其过程一波三折。尤其是国际金融危机袭来时，一些人提出了为保增长还要不要搞减排的问题，临近减排指标完成之际，“十二五”期间要不要继续设定减排硬指标也备受关注。由此看来，很多地方是把减排作为短期政策来看待的。

　　从我国的污染现状以及未来发展趋势来看，减排不应是权宜之计，而是必须长期坚持的环保战略。因此，推进污染减排制度化、常规化，避免运动式减排、临时搞突击，制定一系列长效机制十分有必要。业内人士希望，减排法制化能够成为今年全国“两会”人大代表和政协委员们的一个议题。

　　明确规定政府责任

　　自2010年7月底开始，全国各地此起彼伏地开始了节能减排大冲刺，先是对“两高”行业大范围限电甚至断电，后来此势愈演愈烈，一些地方不仅对工业限电，甚至居民、医院也遭停电。

　　节能减排搞突击，把任务压到最后一年，一方面说明一些地方没有注重平时就要做好功课；另一方面，对减排指标的约束性认识还不够，临时采取行政手段只为求考核过关的意图十分明显。

　　从当前我国的污染物排放强度和经济结构调整进展来看，减排应是一项长期坚持的战略，但“十一五”期间，偏偏是一些地方的临时特别措施和突击式命令屡建奇功。同时，过于浓重的行政色彩，对于减排来说也是一个极大的不稳定因素，容易留下顾此失彼、松紧失度、按下葫芦浮起瓢的后遗症。因此，明确减排的法律地位以及政府的法律责任，切实加强减排的强制性，在当前显得举足轻重。

　　一些地方在减排立法方面进行了探索。2009年6月出台的《河北省减少污染物排放条例》，把减排工作效果作为对相关部门和下级人民政府负责人进行政绩考核的重要内容。2010年12月颁布的《山西省减少污染物排放条例》，也第一次在法律意义上确定了地方政府及其行政部门和事业单位承担污染减排的必履职责。

　　行政管理手段法制化

　　过去几年的经验表明，行政手段在一定程度上能有效化解减排考核与监督的困境，但行政手段用到极限，必然面临效果的弱化和效率的衰减，将一些行之有效的行政手段经过完善后纳入法制化轨道，当成为推进减排工作的一条重要途径。

　　2010年10月，在四川省政府总量减排专题会议上，四川省副省长陈文华与减排任务重、重点减排工程进展较慢、减排工作难度较大的9个市政府分管副市长进行了约见谈话，为如火如荼的减排之战最后添了把柴。

　　“十一五”期间，从启动减排约谈制，叫停违法开工项目，到区域限批、流域限批；从签署减排军令状到建立减排预警调控制度，环保部门一次又一次挖掘政策空间，可以说是把手里的权限发挥到了极致。

　　2008年，新修订的《水污染防治法》中把“区域限批”制度法制化，使“区域限批”制度从“风暴”变成常规武器，使这项制度在实现减排目标、打击环境违法行为方面发挥了更大的作用。山西省的减排条例中，第一次将拒不执行环保部门行政处罚作为区域限批的情形之一，显示了限批制度在地方立法上的再度创新。

　　把一些行之有效的行政管理手段上升为法律，既强化了这些手段的威力，也为行政执法监管提供了有力的法律依据。

　　为市场机制保驾护航

　　借助行政权力推进减排的手段毕竟有限，而激活减排原动力的市场手段则远远没有用尽。

　　利用市场机制引导企业减排，不仅易于被企业接受，同时也能降低行政成本。比如排污权交易，就能有效通过价格的杠杆作用，建立能够反映污染治理成本的排污价格和收费机制，使企业减排的动力大增。但排污权交易制度的法律基础薄弱，缺乏关于排污权交易的法律或法规。

　　一些地方按照自己的理解进行探索，出台了地方性法规，对排污权的内涵、交易规则、税收优惠、担保贷款、违约责任、监管程序等作出明确规定。

　　随着相关法规逐步完善，排污权交易日渐推开。作为全国7个试点省份之一，自2009年3月18日始，湖北省排污权交易所共组织主要污染物排污权交易4次，共成交二氧化硫排污权2162吨、化学需氧量排污权292吨。排污权竞拍既体现了环境资源的稀缺性，又促进了企业减排积极性的提升。

　　如同排污权交易一样，充分发挥市场机制作用，将减排与经济指标挂钩，将是未来减排亟待拓展的广阔空间。而法律对市场机制的确立、经济政策的创新与实施起到不可替代的作用。

　　为解决上游污染下游这一问题，河北省2009年探索实施了生态补偿金制度，“水质超标，扣地方财政的钱”，专项用于水污染综合整治工程。这项制度的实施有效地遏制了上游向下游排污，使子牙河污染程度总体上呈下降趋势，水质正在逐渐改善。

　　对于这一实践证明较为有效的经验做法，河北省在减排条例中将其上升到法规的高度进行规定:因污染物排放总量超过控制指标，造成相邻地区环境污染加剧或者环境功能下降的地区，应当向相邻地区支付生态补偿金。

　　总体来说，在我国现有的环境法律法规中，行政控制性规定多，经济激励性规定少，今后环境资源立法应当更多地提倡运用财政、税收、价格等手段，通过法律来为环境经济政策的实施提供依据与保障。

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